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G7支持下的全球最低税会走向世界吗

文章来源:更新日期:2021-06-09 08:25编辑作者:admin

继5月28日的视频会议后,6月4日至5日七国集团(G7)财长又相聚英国伦敦,国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等国际组织领导人也共同与会。从G7财长会议的公报观察,会议议题相当广泛,既包括新冠肺炎疫情经济复苏、应对气候变化和生物多样性损失、继续支持低收入和经济脆弱国家等事项,也包括数字货币跨境支付、全球稳定币、反洗钱和反恐怖融资等事项,但这次会议的最大亮点似乎是美国极力推动的全球最低税。作为G7轮值主席国,英国财政大臣苏纳克(Sunak)认为G7就全球最低税达成一致具有历史性意义,将帮助推动国际税制体系改革,使其适应经济全球化和经济数字化的挑战。

那么,得到G7支持的全球最低税会走向世界吗?这一问题需要我们认真思考和应对。

得到G7支持,美国初战告捷

能够说服G7其他国家同意美国对全球最低税的建议,美国财长耶伦难掩喜悦之情,在6月5日G7财长会议发布公告的当天,美国财政部网站发布耶伦就G7财长同意全球最低税的声明。在声明中,耶伦指出G7财长作出重要的、前所未有的承诺,为在世界范围内实现至少15%的全球最低税提供了强大动力,以结束全球范围内公司所得税税率竞相逐底的局面。

美国就全球最低税的新建议初战告捷,似乎为全球最低税走向世界挂上了快速挡,全球最低税离我们越来越近了吗?

美国对全球最低税的态度转变似乎可以回答上述问题。拜登-哈里斯政府执政伊始,耶伦就开始着手新一轮的美国国内税制改革,其中既有民主党经济路线和执政风格不同于共和党的原因,也有拜登-哈里斯政府急于推动美国经济复苏的客观需要。在对待由G20和OECD领导的BEPS(税基侵蚀和利润转移)包容性框架下双支柱方案谈判的问题上,拜登-哈里斯政府采取了与特朗普政府完全反向的策略,不仅不退群,而且积极主动地发挥和展现美国领导力。

耶伦在2月25日致G20财长的信中发出号召:现在是做大事的时候了,全球最低税应该是她的大事之一。4月7日美国财政部发布《美国制造税收计划》,对第二支柱方案的全球反税基侵蚀规则(GloBE)提出新建议,不仅要将GloBE最低税税率由之前的12.5%提升至21%,而且对全球最低税的具体规则提出建议。总之一句话,耶伦要将美国版全球最低税借助第二支柱GloBE推向世界。

美国极力推动全球最低税的真实想法

那么,美国为什么要这么做呢?美国极力推动全球最低税的真实想法是什么?

这需要分析一下美国新一届政府的几项天价经济复苏计划和刚刚发布的2022财年预算案。拜登-哈里斯政府在3月末和4月末分别发布天价的美国就业计划和美国家庭计划,合计总支出超过3.5万亿美元。如果再考虑拜登-哈里斯政府执政伊始就推出的1.9万亿美元美国纾困计划,在花钱方面,无论共和党还是民主党都可以做到没有最多,只有更多。但是钱从哪来?这是个问题。

截至2021财年末,美国联邦政府财政赤字将达到3.7万亿美元,财政部的发债总额累计将达30.2万亿美元,按照拜登-哈里斯政府于5月28日提交国会的2022财年联邦政府预算案(下称预算案)估计,未来10年发债额仍将持续增加,2031年将达到44.8万亿美元,发债余额与GDP的占比将持续高于130%,这将动摇美国国家治理的根基。因此,不能仅仅依靠增加赤字、持续发债的一条腿走路,拜登-哈里斯政府自然想到了另外一条腿——加税增收。

那么向谁加税呢?一是向美国富人加税,美国家庭计划提出将个人所得税最高税率从37%升至39.6%,对于资本利得和股息收入超过100万美元的人群直接适用39.6%的个人所得税最高税率,结束遗产继承时的资本利得免除额规则,加强美国国内收入局(IRS)税收执法能力以实现增收等,拜登-哈里斯政府预计这些措施将在未来10年时间内筹集1.5万亿美元。

二是向美国公司加税,为配合美国就业计划,美国财政部制订了美国制造税收计划,主要包括四个方面的内容:1.将公司所得税联邦标准税率从21%升至28%;2.对美国盈利丰厚的大型公司按照会计账面利润征收15%的全球最低税;3.改革全球无形低税所得(GILTI),将集团整体有效税率算法改为按国别计算,最低税税率从目前的13.125%提升至21%;4.废除无形资产境外所得规则(FDII),以停止有害公司倒置和终止低税发展规则(SHIELD)取代反税基侵蚀税规则(BEAT),防止公司倒置行为。预计美国制造税收计划将在未来15年增加税收收入约2.5万亿美元。

当加税成为新一轮税制改革主基调的情况下,美国政府非常担心美国税制国际竞争力下降,特别是公司所得税税率由21%提升至28%,将使美国再次成为OECD成员国中税率最高的国家,利润转移、就业外迁、公司倒置、富人弃籍等诸多税收难题或将更加难解。为此,拜登-哈里斯政府想到了全球最低税,美国希望充分利用第二支柱方案下的全球反税基侵蚀规则(GloBE)推动美国新建议的全球最低税,最初将最低税税率设定为21%就是希望与改造后的全球无形低税所得(GILTI)的21%税率更好衔接。有了国际税收外部环境的支持,美国的国内税制改革才可以顺利进行,全球最低税是美国为己服务的工具,当然,在对外解释的时候,耶伦将全球最低税描述为必须结束全球近30年来所得税税率竞相逐底的局面全球最低税将创造更加公平的竞争环境,鼓励各国在教育和培训劳动者、研究开发和基础设施等方面积极竞争,促进全球经济繁荣。

现象背后仍然是利益的博弈

全球最低税在未来将要发挥的作用,不能排除会限制某些国家或地区没有底线的税率逐底竞争,会抑制这种有害的国际税收竞争;但也不能排除美国对全球最低税附加的额外想法,那就是为美国新一轮税制改革服务。现象的背后仍然是利益的博弈,美国对全球最低税新建议获得G7国家的力挺,有得有失,从耶伦的评价和其他信息观察,美国认为得大于失。

首先,拜登-哈里斯政府改变了特朗普政府不顾一切的美国优先执政理念,调整为美国优先但不孤立(AmericafirstmustnevermeanAmericaalone),新一届美国政府意图重拾全球领导力。全球最低税对美国而言有着双重重要意义,既满足国内税制改革需要,也被视为美国回归的试金石。美国为此做了充分准备,包括必要的让步。5月20日美国财政部在其网站主动说明美国与BEPS包容性框架决策领导小组的谈判进展情况,其中明确提到,美国向领导小组建议全球最低税税率不应低于15%,并且强调15%是不能再后退的最低限度,后续的谈判工作应该制定更高的税率。最低税税率15%,是美国划定的最低限,获得G7范围内的共识,既被视为是美国领导力回归的成功,也为在更大范围的G20谈判奠定了基础。

其次,G7其他国家,特别是欧洲国家坚持第一支柱方案。第一支柱方案聚焦解决经济数字化商业模式下国家间征税权的划分难题,由于欧洲是美国数字企业的重要市场,欧洲国家坚持第一支柱向市场国授予新征税权的方案,这在G7财长的公告中被明确写明,我们承诺就征税权划分达成公平解决方案,就最大且最盈利跨国公司超过10%常规利润的剩余利润的至少20%部分,向市场国授予征税权。将第一支柱方案统一方法的关键技术指标,10%的常规利润水平、剩余利润20%的利润再分配水平,在公告中明确写出,应能说明税收利益博弈的强度。再有,公告明确写明各国同意双支柱方案协同推进的重要性,言外之意是不能只顾支柱二而偏废支柱一,这一点也是德国、法国、英国和意大利等国作为美国数字企业重要市场国而特别坚持的。但是美国也并不是一味退让,公告中明确写明一旦国际税收新规则达成,则必须取消所有数字服务税(DST)和其他类似措施,拒绝所有类似数字服务税的单边税收措施是美国的一贯立场。

最后,我们应该谨慎观察并需要做好应对准备的,是国际税收新规则达成之后的执行,将更加体现国家间利益博弈的重要性。BEPS包容性框架下双支柱方案的一项关键特征是,新规则将放弃传统规则以双边协商为主的执行方式,转向以强制约束力多边治理为主的执行方式。这将是国际税收规则执行层面的竞技场,新规则很可能需要制定国际税收公法以保证执行的有效性,因为新规则需要让渡一定的国家税收主权,这直接关乎到国家税收利益;新规则的执行还很可能建立国际多边执行机构,有学者将其戏称为另一个WTO(WorldTaxationOrganization),这个机构将拥有新规则的解释权,其做出的决定将在国际范围内具有强制约束力。因此,OECD一直寻求G20领导人对国际税制改革的政治背书,以获得在全球范围落实和执行国际税收新规则的权威和动力。

(励贺林系天津商业大学会计学院副院长,姚丽系天津理工大学管理学院讲师,本文系2020年度国家社会科学基金一般项目数字经济征税权国际竞争加剧背景下更好维护我国国家税收利益研究的阶段性研究成果)